ZAKON

O SISTEMU UNUTRAŠNjIH FINANSIJSKIH KONTROLA U JAVNOM SEKTORU

(Objavljen u "Sl. listu CG", br. 73 od 2. decembra 2008, 20/11, 30/12)

I. OPŠTE ODREDBE

Član 1

Ovim zakonom uređuje se sistem unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru Crne Gore (u daljem tekstu: javni sektor), koji obuhvata finansijsko upravljanje i kontrolu i unutrašnju reviziju, utvrđuje metodologija i standardi i druga pitanja od značaja za uspostavljanje, razvoj i sprovođenje sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru.

Član 2

Javnim sektorom, u smislu ovog zakona, smatraju se: korisnici sredstava budžeta Crne Gore, budžeta opština, državni fondovi, nezavisna regulatorna tijela, akcionarska društva i druga pravna lica u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio (u daljem tekstu: subjekat).

Član 3

Sistem unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru čine:
- finansijsko upravljanje i kontrola;
- unutrašnja revizija;
- centralna jedinica za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrola i unutrašnje revizije (u daljem tekstu: Centralna jedinica za harmonizaciju).
Sistem unutrašnjih kontrola u javnom sektoru iz stava 1 al. 1 i 2 ovog člana dužan je da uspostavi starješina korisnika budžeta, odnosno rukovodilac pravnog lica iz člana 2 ovog zakona ( u daljem tekstu: rukovodilac subjekta).
Uspostavljanje i razvoj sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru koordinira Ministarstvo finansija.

Član 4

Pojedini izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sljedeće značenje:
1) sistem unutrašnjih kontrola u javnom sektoru je sistem finansijskih i drugih kontrola, koji obuhvata i organizacionu strukturu, metode i postupke rada i unutrašnju reviziju, utvrđen i implementiran od rukovodioca subjekta, sa ciljem uspješnog upravljanja i ostvarivanja zadataka subjekta na transparentan, pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način;
2) finansijsko upravljanje i kontrola je sistem unutrašnjih kontrola koji utvrđuje i za koji je odgovoran rukovodilac subjekta, a kojim se, upravljajući rizicima, obezbjeđuje razumna uvjerenost da će se u ostvarivanju ciljeva subjekta, budžetska i druga sredstva koristiti pravilno, ekonomično, efikasno i efektivno;
3) razumna uvjerenost je zadovoljavajući stepen sigurnosti koji obezbjeđuje uspostavljen sistem unutrašnjih kontrola u pogledu ostvarivanja postavljenih ciljeva u okviru poslovanja subjekta.
4) rizik je mogućnost nastanka događaja koji može nepovoljno uticati na ostvarenje postavljenih ciljeva subjekta;
5) prethodne (ex ante) kontrole su preventivne kontrole koje uspostavlja rukovodilac subjekta koje su neophodne za odlučivanje, a odnose se na prikupljanje i korišćenje sredstava, preuzimanje obaveza, sprovođenje postupaka javnih nabavki, zaključivanje ugovora i sa njima povezanih isplata i povraćaj nepravilno uplaćenih sredstava;
6) revizorski trag je dokumentovani tok finansijskih i drugih transakcija od njihovog početka do završetka i obrnuto, radi omogućavanja rekonstrukcije svih pojedinačnih aktivnosti i njihovog odobravanja;
7) unutrašnja revizija je nezavisno, objektivno uvjeravanje i savjetodavna aktivnost, koja ima za cilj da doda vrijednost i unaprijedi poslovanje subjekta i pomaže subjektu da ostvari svoje ciljeve obezbjeđujući sistematičan, disciplinaran pristup ocjeni i poboljšanju efikasnosti upravljanja rizikom, kontrolama i procesima upravljanja;
8) povelja unutrašnje revizije je interni akt koji potpisuju rukovodilac jedinice za unutrašnju reviziju i rukovodilac subjekta, u kojem su navedeni cilj, ovlašćenja i odgovornosti unutrašnje revizije i rukovodioca subjekta u pogledu unutrašnje revizije;
9) etički kodeks je Etički kodeks Instituta unutrašnjih revizora (PA);
10) međunarodni standardi unutrašnje kontrole su standardi opredijeljeni Smjernicama za standarde unutrašnje kontrole u javnom sektoru Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI);
11) međunarodni standardi unutrašnje revizije su međunarodni standardi Instituta za unutrašnju reviziju (PA);
12) indikacije prevare su izvršene materijalno značajne radnje, koje ukazuju na postojanje elemenata prekršaja, odnosno krivičnog djela, odnosno propusti na osnovu kojih se može izvesti zaključak da postoji namjerno, odnosno pogrešno predstavljanje materijalnih ili finansijskih činjenica.

II. FINANSIJSKO UPRAVLjANjE I KONTROLA

1. Svrha finansijskog upravljanja i kontrole

Član 5

Finansijsko upravljanje i kontrola uvodi se radi unapređenja finansijskog upravljanja i odlučivanja u realizaciji postavljenih ciljeva subjekta, a naročito:
1) obavljanja poslovanja u skladu sa zakonima, podzakonskim i internim aktima, ugovorima i propisanim postupcima;
2) obezbjeđenja pouzdanog, potpunog i blagovremenog finansijskog i poslovnog izvještavanja;
3) pravilnog, ekonomičnog, efikasnog i efektivnog korišćenje sredstava;
4) zaštite imovine, obaveza i drugih resursa od gubitaka koji mogu nastati neodgovarajućim upravljanjem, neopravdanim trošenjem i korišćenjem, kao i od nepravilnosti i prevara.
Finansijsko upravljanje i kontrola obuhvata sve finansijske i druge aktivnosti u poslovanju subjekta.
Finansijsko upravljanje i kontrola sprovodi se u svim organizacionim jedinicama i na svim nivoima subjekta, a obuhvata sva sredstva subjekta, uključujući i sredstva dobijena od Evropske unije.

2. Elementi finansijskog upravljanja i kontrole

Član 6

Finansijsko upravljanje i kontrola sprovodi se u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima za unutrašnju kontrolu, primjenom sljedećih međusobno povezanih elemenata, i to:
1) kontrolnog okruženja;
2) upravljanja rizicima;
3) kontrolnih aktivnosti;
4) informacija i komunikacija;
5) praćenja i procjene sistema.

Kontrolno okruženje

Član 7

Kontrolno okruženje iz člana 6 tačka 1 ovog zakona čini:
1) lični i profesionalni integritet i etičke vrijednosti rukovodioca i zaposlenih;
2) način rukovođenja i upravljanja;
3) određivanje misija i ciljeva;
4) organizaciona struktura, hijerarhija u pogledu ovlašćenja i odgovornosti, prava i obaveze i nivoi izvještavanja;
5) pisana pravila i praksa upravljanja ljudskim resursima;
6) kompetentnost zaposlenih.

Upravljanje rizicima

Član 8

Upravljanje rizicima je postupak identifikovanja, procjene, praćenja i kontrole mogućih okolnosti, koje mogu nepovoljno uticati na ostvarivanje utvrđenih ciljeva subjekta i preduzimanje potrebnih mjera radi smanjenja rizika do nivoa razumne uvjerenosti da će ciljevi biti ostvareni.
Upravljanje rizicima iz stava 1 ovog člana vrši se na osnovu strategije upravljanja rizicima koju godišnje utvrđuje rukovodilac subjekta.

Kontrolne aktivnosti

Član 9

Kontrolne aktivnosti uspostavljaju se radi ostvarivanja ciljeva subjekta svođenjem rizika na prihvatljiv nivo, primjenom pisanih pravila, principa i postupaka.
Kontrolne aktivnosti moraju biti primjerene poslovima, odnosno djelatnostima subjekta, pravovremene, a troškovi njihovog uvođenja ne smiju preći očekivanu korist.
Kontrolne aktivnosti odnose se naročito na:
1) postupke ovlašćivanja i odobravanja;
2) razdvajanje dužnosti kojom se sprječava da je jedno lice istovremeno odgovorno za ovlašćivanje, izvršenje, evidentiranje i kontrolu;
3) sistem dvojnog potpisa u kome nijedna obaveza ne može biti preuzeta ili izvršeno plaćanje bez potpisa rukovodioca subjekta i rukovodioca finansijske službe ili drugog ovlašćenog lica;
4) pristup sredstvima i informacijama;
5) prethodnu kontrolu pravilnosti koju sprovodi finansijski kontrolor ili drugo lice koje odredi rukovodilac subjekta;
6) postupke potpunog, tačnog, pravilnog i ažurnog evidentiranja svih poslovnh transakcija;
7) procjenu efektivnosti i efikasnosti transakcija;
8) nadgledanje postupaka;
9) postupke upravljanja ljudskim resursima i izvještavanje;
10) dokumentovanje svih transakcija i poslova vezanih za aktivnost subjekta u skladu sa utvrđenim pravilima.

Informacije i komunikacije

Član 10

Informacije u poslovanju subjekta moraju biti odgovarajuće, ažurne, tačne i dostupne radi:
1) efektivne komuninikacije na svim hijerarhijskim nivoima subjekta;
2) omogućavanja zaposlenim jasnih i preciznih smjernica i instrukcija o njihovoj ulozi i odgovornostima u vršenju finansijskog upravljanja i kontrole subjekta;
3) dokumentovanja svih poslovnih procesa i transakcija, koje obuhvata opise sistema putem dijagrama toka, računovodstvo i sistem arhiviranja sa ciljem izrade odgovarajućeg revizorskog traga;
4) razvoja efektivnog, blagovremenog i pouzdanog sistema izvještavanja, koji uključuje: nivoe i rokove za izvještavanje, vrste izvještaja i način izvještavanja u slučaju otkrivanja grešaka, nepravilnosti, pogrešne upotrebe sredstava i informacija, prevara ili nedozvoljenih radnji.

Praćenje i procjena sistema

Član 11

Rukovodilac subjekta odgovoran je za praćenje i procjenu sistema finansijskog upravljanja i kontrola radi procjenjivanja adekvatnosti njegovog funkcionisanja i obezbjeđenja pravovremenog ažuriranja.
Praćenje i procjena iz stava 1 ovog člana obavlja se stalnim praćenjem, samoprocjenom i unutrašnjom revizijom.

3. Odgovornost rukovodioca subjekta

Član 12

Rukovodilac subjekta iz člana 2 ovog zakona odgovoran je da ciljeve subjekta ostvaruje upravljanjem sredstvima subjekta na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način.

Član 13

Rukovodilac subjekta odgovoran je za;
1) uspostavljanje adekvatnog sistema finansijskog upravljanja i kontrola;
2) određivanje ciljeva subjekta kojim rukovodi, izradu i