Na osnovu člana 31 stav 2 Poslovnika Vlade Crne Gore ("Službeni list CG", broj 48/09), Sekretarijat za zakonodavstvo utvrdio je

PRAVNO-TEHNIČKA PRAVILA

ZA IZRADU PROPISA

(Objavljena u "Sl. listu Crne Gore", br. 2 od 18. januara 2010)

UVOD

Ova pravno-tehnička pravila primjenjuju se na izradu zakona, drugih propisa, kao i drugih akata, za čiju pripremu, predlaganje ili donošenje su nadležni Vlada Crne Gore (u daljem tekstu: Vlada) i ministarstva, kako bi se obezbijedila jednoobraznost u izradi propisa, njihov kvalitet, izbjegli pravno-tehnički propusti i greške,'ubrzala procedura donošenja i na taj način ostvario cilj i svrha zbog kojeg se propis donosi.
Drugi subjekti, prilikom izrade propisa i drugih opštih pravnih akata koje donose u okviru svojih ovlašćenja, trebalo bi da primjenjuju ova pravno-tehnička pravila.
Odstupanja od ovih pravno-tehničkih pravila su moguća kad to zahtijevaju složenost i specifičnost uređivanja pojedinih odnosa.
Usklađivanje propisa Crne Gore sa pravnim poretkom Evropske unije vrši se u skladu sa Smjernicama koje su date u prilogu ovih pravila.

I. IZRADA PROPISA

U izradi zakona i drugih propisa treba obezbijediti:
- međusobnu usklađenost zakona i drugih propisa, radi postizanja jedinstva pravnog sistema i obezbjeđivanja primjene propisa;
- međusobnu povezanost i usklađenost pojedinih normi u okviru propisa;
-jasnoću, sažetost, preciznost i razumljivost norme;
- usklađenost propisa sa pravnim poretkom Evropske unije (acquis communautaire).
Prilikom izrade zakona i drugih propisa mora se poći od ustavnih načela o:
- podjeli vlasti u odnosu na nadležnosti Skupštine Crne Gore, Vlade i ministarstava za donošenje i predlaganje propisa (čl. 82, 100 i 111 Ustava);
- zakonodavstvu, odnosno o pitanjima koja se uređuju zakonom, pod uslovima utvrđenim Ustavom (član 10 stav 1, član 16, član 21 stav 3, član 24, član 29 stav 2, član 32, član 33, član 39 stav 3, član 44 stav 3, član 52 stav 2, član 61, član 66 stav 2, član 81 st. 2 i 3, član 82 tač. 14, 19 i 20, član 89 stav 2, član 91, član 95 tačka 10, član 100 tačka 10, član 112 stav 1, član 116 stav 1, član 119, član 128 stav 1 tačka 7, član 130 tačka 6, član 136 stav 3 i član 142 stav 3 Ustava);
- saglasnosti propisa - da zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis sa Ustavom i zakonom (član 145 Ustava);
- objavljivanju i stupanju na snagu propisa (član 146 Ustava);
- zabrani povratnog dejstva (član 147 Ustava) i
- prestanku važenja propisa odnosno pojedinih odredaba propisa na osnovu odluke Ustavnog suda Crne Gore (član 152 Ustava).

A. Izrada zakona

1. Osnovna pravila

1.1. Prilikom izrade zakona i utvrđivanja njegove sadržine i domašaja, u razradi ustavnih načela, prvenstveno treba razgraničiti pitanja koja se mogu uređivati samo zakonom od pitanja koja se mogu uređivati drugim propisima i opštim aktima.
1.2. U zakonu moraju biti sadržani i jasno definisani prava i obaveze građana i drugih subjekata, uključujući uslove pod kojima se ostvaruju, odnosno uslove za obavljanje određenih djelatnosti i poslova, nadležnosti organa i postupke pred tim organima, kao i druga pitanja za koja je Ustavom izričito određeno da se mogu uređivati samo zakonom.
Zakonom se ne može utvrditi ovlašćenje da se ova pitanja urede podzakonskim aktima.
1.3. Zakon ne treba da sadrži norme sprovedbenog karaktera koje, po svojoj prirodi, treba da budu predmet podzakonskog akta. Jasnim razgraničenjem ovih normi postiže se da zakon bude skladna, jedinstvena, sažeta, logična i povezana cjelina i izbjegavaju česte izmjene i dopune zakona.
1.4. Zakonom treba obuhvatiti sva pitanja i odnose iz jedne oblasti, tj. određenu materiju cjelovito urediti, jer djelimično odnosno nepotpuno uređivanje odnosa u istoj oblasti donošenjem više zakona može dovesti do njihove međusobne neusklađenosti, protivrječnosti i prenormiranja kroz dupliranje regulative o istim pravnim pitanjima, zbog čega može doći do problema u primjeni i pravne nesigurnosti.
1.5. U postupku izrade zakona, radi postizanja njegove saglasnosti sa Ustavom, ne treba preuzimati odredbe Ustava, odnosno uređivati pitanja koja su Ustavom uređena.
1.6. Prilikom koncipiranja normi zakona kojima se obezbjeđuje sprovođenje potvrđenih i objavljenih međunarodnih ugovora, primjenjuju se ova pravno-tehnička pravila.
1.7. Izrada zakona o potvrđivanju međunarodnih ugovora i zakona o budžetu za određenu godinu vrši se i po posebnim propisima (Zakon o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora i propisi o budžetu).

2. Sistematika zakona

2.1. Osnovni element za identifikaciju zakona je njegov naziv.
Naziv zakona treba da bude kratak i da sažeto izrazi predmet njegovog uređivanja.
2.2. Sadržina zakona razvrstava se sistematizovanjem odredaba po njihovoj srodnosti, prema sljedećem redosljedu:
a) osnovne odredbe
b) centralne odredbe
c) kaznene odredbe
d) prelazne odredbe i
e) završne odredbe.
Sistematizovanje odredaba zakona treba razlikovati od formalne strukture zakona (grupisanje materije zakona u poglavlja, potpoglavlja i dr.).

a) Osnovne odredbe

2.3. Osnovne odredbe treba da:
- okvirno odrede sadržinu zakona i, po potrebi, principe odnosno načela na kojima se zasnivaju odnosi u oblasti koja se zakonom uređuje,
- urede odnos zakona sa drugim zakonima, odnosno propisima u okviru jedinstvenog pravnog sistema i
- daju objašnjenje pojedinih izraza koji se koriste u zakonu, ukoliko je to potrebno.
2.4. Sadržina zakona izražava se u najbitnijem i sažeto u članu 1 osnovnih odredaba.
Formulacija ovog člana treba da bude kratka.
Nepravilno je u članu 1 taksativno nabrajati svaki dio zakona odnosno pojedina pitanja sadržana u zakonu. Ova odredba treba samo da izrazi suštinu i da, eventualno, uputi na predmet uređivanja zakona.

PrimjerI

Pravo nasljeđivanja ostvaruje se u skladu sa ovim zakonom. (Zakon o nasljeđivanju)

PrimjerII

Zakoni i drugi propisi, kao i drugi akti objavljuju se na način utvrđen ovim zakonom. (Zakon o objavljivanju propisa i drugih akata)

PrimjerIII

Ovim zakonom uređuje se korištenje, upravljanje i raspolaganje stvarima i drugim dobrima koja pripadaju Crnoj Gori ili lokalnoj samoupravi. (Zakon o državnoj imovini)
2.5. Principi odnosno načela izražavaju osnovne vrijednosti i pravila u određenoj oblasti društvenih odnosa koji se zakonom uređuju. Principi odnosno načela su od značaja za cjelinu zakona i osnov za interpretaciju ostalih odredaba zakona.
2.6. Odnos zakona sa drugim zakonima, odnosno propisima u okviru jedinstvenog pravnog sistema u osnovnim odredbama uređuje se u slučajevima kad se:
(1) zakonom uređuje supsidijerna primjena zakona:

PrimjerI

Ovoj zakon primjenjuje se na zaposlene kod poslodavca koji rade na teritoriji Crne Gore, kao i na zaposlene koji su upućeni na rad u inostranstvo od strane poslodavca sa sjedištem u Crnoj Gori, ako zakonom nije drukčije određeno.
Ovoj zakon